Mineralutvinning på havbunnen – har vi det rettslige rammeverket som skal til for å sikre at miljøhensyn blir tilstrekkelig ivaretatt?
De siste årene har mineralutvinning på norsk kontinentalsokkel gått fra å være et tema som først og fremst ble diskutert rundt lunsjbordet i snevre fagkretser, til å bli et tema som engasjerer alt fra næringslivstopper til miljøvernere. Motsetningene er store. På den ene siden argumenteres det for at den nye virksomheten potensielt kan føre til milliardinntekter til staten, med sysselsetting av titusenvis av arbeidere. På den andre siden bedyres det at vi fortsatt vet for lite om hvilke konsekvenser slik virksomhet vil ha for det biologiske mangfoldet i havet på sikt og klimaet for øvrig. Uavhengig av hvilken side man står på i debatten er det uhyre viktig at vi har et rettslig rammeverk som sikrer at miljøhensyn blir vektlagt og ivaretatt – både i vurderingen av om vi i det hele tatt skal igangsette slik virksomhet, men også hvordan dette eventuelt skal gjennomføres. Spørsmålet er om vi har regler som sikrer dette i dag
Først, hvor avhengig er vi av disse mineralene?
Mineraler finnes i omtrent alt vi omgås i det daglige, og det er derfor konstant høy etterspørsel etter nye. Utvinning av mineraler er – og vil være – en helt essensiell bidragsyter til det grønne skiftet. Ved fortsatt produksjon av elektronisk utstyr, solceller, vindmøller og elbiler er enkelte mineraler helt uunnværlige komponenter. Vi er inne i en tid hvor behovet for kraft er større enn noensinne, og energikommisjonens nylige rapport «Mer av alt – raskere» illustrerer hvor dårlig tid vi har med å få på plass nye kraftkilder. I takt med det økende energibehovet, vil naturligvis behovet for mineraler øke.
Som ved enhver utnyttelse av naturressurser, vil imidlertid mineralutvinning på havbunnen føre med seg risiko for skade på naturmiljøet. Det aktualiserer betydningen av totalbelastning eller sumvirkninger av slik virksomhet. I hvilken grad skal vi vektlegge virkningen næringsvirksomhet totalt sett har på klimaet sett opp mot de lokale miljøødeleggelsene virksomheten kan føre til? Fra erfaringer med gruvedrift på land vet vi at dette ikke er en enkel diskusjon.
Gruvedrift på havets dyp vil kunne føre til at havbunnen blir ødelagt som følge av maskiner som settes opp, at giftige stoffer slippes ut i havet, samt støy- og lysforurensing fra anleggsmaskiner, for å nevne noe. Det vil kunne ha negative virkninger for det biologiske mangfoldet i sjøen og på havbunnen, som blant annet omfatter fisker og planter. På grunn av havstrømmer vil i tillegg jord og avfall fra gruvedriften sannsynligvis spres over store områder, langt utenfor norsk sokkel. De motstridende hensynene ved den nye næringen aktualiserer behovet for et godt rettslig rammeverk.
Regelverket – en egen lov om havbunnsmineraler
Havbunnsmineralloven trådte i kraft 1. juli 2019 til tross for at man på dette tidspunktet kun var i den spede begynnelsen av kartleggingen av mineralforekomstene på norsk sokkel. Staten har i dette tilfellet vært overraskende tidlig på banen med regulering. At lovgiver ønsket å komme såpass tidlig på banen, viser både en tydelig iver i jakten etter ny norsk næringsvirksomhet, men er forhåpentligvis også et utslag av føre-var-prinsippet.
Konsekvensutredninger som en garanti for nok kunnskap.
Vi kjenner igjen begrepet konsekvensutredninger fra flere deler av norsk næringsvirksomhet, men hva innebærer egentlig en konsekvensutredning? Konsekvensutredninger er et helt sentralt virkemiddel for å sikre et så godt som mulig beslutningsgrunnlag i visse typer saker. På miljørettens område har vi et særlig strengt krav til sakens opplysning etter vedtakelsen av Grunnloven § 112 og naturmangfoldloven av 2009. For å kunne tilfredsstille dette kravet til opplysning er ikke forvaltningslovens krav om at saken skal opplyses «så godt som mulig» tilstrekkelig. I tillegg vil forvaltningens generelle krav til sakens opplysning kun gjelde de som regnes som «part» i saken. Konsekvensutredninger bøter på dette ved at hver og en av oss får rett til å uttale oss og få opplysninger om saker som gjelder miljøet. På den måten sikrer konsekvensutredningene oss alle «partsrettigheter» i disse sakene.
Internasjonalt har reglene om konsekvensutredninger vokst frem parallelt med kunnskapen om at det er viktig å bevare miljøet og naturressursene. Etter FN-toppmøte i Rio i 2012 ble det i tillegg lagt større vekt på verdien av planlegging og konsekvensutredninger også i sjøen.
I forarbeidene til havbunnsmineralloven er det tydelig presisert at den tidligere lovgivningen på området – kontinentalsokkelloven av 1963 – ikke gir «tilstrekkelig grunnlag for å sikre bredere samfunnshensyn dersom mineralaktiviteten på kontinentalsokkelen øker vesentlig i omfang og/eller endrer karakter». Loven søker dermed å sikre en bærekraftig og samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av mineralforekomstene på norsk kontinentalsokkel. For å kunne oppfylle lovens formål er vi avhengige av kunnskap, og den nødvendige kunnskapen tilegner vi oss gjennom konsekvensutredninger.
Havbunnsmineralloven, som skal regulere omfattende inngrep i naturen, stiller naturligvis krav om konsekvensutredning før tillatelser kan gis. For det første må det foreligge en konsekvensutredning før man kan beslutte åpning av et område. Systemet er slik at hele sokkelen i utgangspunktet anses som «lukket» for virksomhet, og at det må særlige åpningstillatelser til. Dette er noe vi kjenner igjen fra petroleumssektoren. Etter en eventuell åpning kan det gis både undersøkelsestillatelse og utvinningstillatelse i det åpnede området. Ved tildelingen av utvinningstillatelse er det et krav om at rettighetshaveren gjennomfører en ytterligere konsekvensutredning, og på denne måten sikrer loven at man sørger for et oppdatert kunnskapsgrunnlag før virksomheten settes i gang.
I den mye omtalte klimarettssaken, hvor endelig dom fra Høyesterett kom i desember 2020, var konsekvensutredninger også et tema. Høyesterett var samstemte om at de måtte være forsiktige i prøvingen av Stortingets vedtak mot det materielle innholdet i Grl. § 112. Når det gjaldt saksbehandlingen uttalte førstvoterende imidlertid at det ikke var grunn til å være like tilbakeholdne.
Den påberopte saksbehandlingsfeilen var at klimakonsekvensene av forbrenning av den petroleumen som måtte bli produsert fra Barentshavet sørøst, ikke var tilstrekkelig fastsatt, beskrevet og vurdert i en konsekvensutredning. Førstvoterende vurderte at det ikke var begått saksbehandlingsfeil, men dissenterende dommer, Bergljot Webster, kom frem til at det forelå en saksbehandlingsfeil som måtte medføre at vedtaket måtte kjennes ugyldig.
Uten å gå nærmere inn på detaljene i saken illustrerer den at vi i allmennhetens interesse bør få et regelverk som tydeliggjør kravene vi stiller til konsekvensutredninger. Etter min mening valgte førstvoterende å hoppe over gjerdet der det var lavest, ved å si at det ikke ville føre til globale miljøkonsekvenser ved selve åpningen eller letingen etter olje. Det var først ved en eventuell tillatelse om utvinning at spørsmålet om globale miljøkonsekvenser var relevante etter hans mening. Han viste også til at Stortinget ved gjentatte anledninger hadde vurderte globale klimakonsekvenser av forbrenningsutslipp, da spørsmålet hadde blitt tatt opp ved forslag om hel eller delvis utfasing av norsk petroleumsvirksomhet.
De ulike reglenes virkeområde – sikrer de et tilstrekkelig regelverk for virksomhet på norsk sokkel?
Er det én ting som er sikkert når det gjelder det biologiske mangfoldet på havets dyp er det at vi vet svært lite. Greenpeace åpner en av sine rapporter om mineralutvinning på havbunnen med at vi vet mer om overflaten på mars og månen enn vi vet om dyphavet. Havbunnsmineralloven er tydelig på at konsekvensutredningen skal belyse «hvilke virkninger en eventuell åpning kan få for miljøet og antatte næringsrelaterte, økonomiske og sosiale virkninger». Det sier seg selv at det er utfordrende å kartlegge hvilke virkninger en virksomhet vil få, når vi i utgangspunktet vet svært lite om området virksomheten skal drives i. Derfor er det viktig å vite hvilke krav loven stiller til både utredningens innhold og hvilken prosess som gjelder ved utarbeidelsen av en utredning. Igjen er det hensiktsmessig å se til de andre næringsvirksomhetene vil har til sjøs og på sokkelen: petroleum og havenergi. For begge disse næringene er det vedtatt forskrifter som detaljregulerer krav til konsekvensutredningen, og det er nærliggende å anta at en fremtidig «havbunnsmineralforskrift» vil være inspirert av disse.
Reguleringen av konsekvensutredninger generelt er omfattende, og det kan være vanskelig å holde tunga rett i munnen når det kommer til hvilke regelverk som skal gjelde hvor. Som følge av et ønske om et mer ensartet, standardisert og strukturert opplegg for konsekvensutredninger i Norge ble det utarbeidet en egen forskrift for konsekvensutredninger (KUF), med hjemmel i plan- og bygningsloven. Forskriften innfører også EUs miljøvirkningsdirektiver i norsk rett, og er på denne måten en viktig bidragsyter til at Norge opererer i tråd med de miljørettslige forpliktelsene EU setter.
Miljøvirkningsdirektivene gjelder i utgangspunktet ikke for virksomhet på norsk sokkel, men ser man til reglene i petroleumsforskriften er de i stor grad samsvarende med reglene i direktivet. Selv om reglene i stor grad er samsvarende er det imidlertid et tankekors at miljøvirkningsdirektivene og plan- og bygningsloven ikke får anvendelse på virksomhet på norsk sokkel. Betyr det for eksempel at man ikke behøver å rette seg etter praksis i EU-domstolen som gjelder konsekvensutredninger?
En annen grunn til bekymring er den reservasjonen lovgiver har tatt ved utarbeidelsen av naturmangfoldloven. Loven er ment å være selve hovedverktøyet i norsk lovgivning for å ta vare på norsk natur. På kontinentalsokkelen og Norges økonomiske sone gjelder kun enkelte av bestemmelsene i naturmangfoldloven «så langt de passer». Hvem som tar vurderingen av hvor langt prinsippene i naturmangfoldloven passer er til syvende og sist Olje- og energidepartementet. Det er dermed lite rom for domstolenes overprøving av offentlig myndighetsutøvelse på sokkelen og i norsk økonomisk sone.
Det er mange steder fremhevet at et ensartet og sammenhengende regelverk om konsekvensutredninger er den beste løsningen ovenfor de miljøutfordringene vi står overfor i dag. Samtidig er det bred enighet om at miljøutfordringene i havet er alvorlige og presserende. Av den grunn er det vanskelig å forstå hvorfor lovgiver har begrenset betydningen av naturmangfoldlovens regler for norsk petroleumsvirksomhet.
Statens ansvar for konsekvensutredningene
Fordelen med at områder på sokkelen først må «åpnes» før det i det hele tatt kan vurderes å gi tillatelser er at det er staten som i første omgang har ansvaret for konsekvensutredningene. Forskjellen mellom at det private eller offentlige tar initiativ til prosessen er at et privat selskap som ønsker å sette i gang med virksomhet, kan risikere å ikke utarbeide tilstrekkelige nøytrale og objektive konsekvensutredninger. Selv om det er liten grunn til å tro at en konsekvensutredning vil bygge på feil faktagrunnlag, kan en utredning av det private i større grad, bevisst eller ubevisst, ha en positiv vinkling til virksomheten. Ved at staten har ansvaret blir risikoen for såkalte «vinklede utredninger» mindre, selv om også staten kan ha et forhåndsinntatt syn på om virksomhet bør gis tillatelse eller ikke.
Hva skal utredningene inneholde?
Det er liten grunn til å ha et omfattende regelverk for konsekvensutredninger dersom man ikke stiller konkrete krav til konsekvensutredningenes innhold, og det var også dette som kom på spissen i Klimarettssaken. Som lovteksten i havbunnsmineralloven viser er det brede, miljø- og samfunnsmessige virkninger som skal kartlegges gjennom en utredning. Det er ved kravene til utredningens innhold at det kan få stor betydning at hverken forskriften om konsekvensutredninger eller EU-regelverket får anvendelse på virksomhet på norsk kontinentalsokkel.
Et krav som stilles etter miljøvirkningsdirektivet og KUF er blant annet at man må ta hensyn til den samlede belastningen av både den aktuelle virksomheten og andre eksisterende eller planlagte inngrep i det aktuelle økosystemet. I petroleumsforskriften, som man kan anta kommer til å være like reglene i en eventuell forskrift etter havbunnsmineralloven, er det kun regler om at man skal vurdere den aktuelle virksomhetens virkning, og ikke en slik samlet belastning som nevnt over. Det er imidlertid grunn til å tro at den samlede belastningen også vil vurderes ved en konsekvensutredning på norsk sokkel ettersom virkningen av en virksomhet alltid må ses i sammenheng med annen belastning på miljøet. Likevel kan man stille spørsmålstegn ved hvorfor det ikke er eksplisitt nevnt at den samlede belastningen på miljøet må vurderes.
At det ikke stilles krav til å vurdere totalbelastning, har også betydning rent geografisk. Ved mineralutvinning på havbunnen kan sedimenter bli virvlet opp og potensielt spre seg over områder på opptil tusen kilometer. Dersom konsekvensutredningen ikke trenger inneholde vurderinger knyttet til virkninger utenfor norsk kontinentalsokkel, vil dette fra et miljørettslig perspektiv kunne være svært problematisk.
Usikkerhet om kunnskap - vet man nok om havbunnen og virkninger av mineralutvinning?
Et praktisk viktigere problem ved utarbeidelse av konsekvensutredninger for virksomhet langt nede på havets dyp, er at det er vanskelig å forutse virkninger av inngrepet med noen særlig grad av sikkerhet. I den nevnte rapporten fra Greenpeace fremgår det at det er svært vanskelig å forutse hvilke virkninger virksomhet på havbunnen vil få. Det fremheves at forskere oppdager nye arter på nesten hver eneste ekspedisjon på havbunnen. I tillegg er det manglende kunnskap om de kjemiske, fysiske og biologiske prosessene som foregår på havdypet og hvordan disse virker inn på havets tilstand generelt.
Norge har imidlertid lang erfaring med petroleumsvirksomhet på flere områder på norsk kontinentalsokkel. Som det fremheves i forarbeidene til havbunnsmineralloven har Norge «bygget opp verdensledende kompetansemiljøer innen de tradisjonelle havnæringene og dette gir et godt utgangspunkt også for utvikling av andre havnæringer». Ved denne virksomheten har man også tilegnet seg kunnskap om de miljømessige forholdene på havbunnen på sokkelen. Det gjør at man for eksempel kan bruke erfaringer fra faktiske virkninger av petroleumsvirksomhet på havbunnen, til å begrunne sikrere prediksjoner for virkninger av mineralvirksomhet.
I tillegg legger regelverket opp til at prosessen skal være åpen og transparent, samt at alle relevante aktører skal høres. Dette vil bidra til et bedre kunnskapsgrunnlag, og forhåpentligvis senke graden av usikkerhet knyttet til virksomhet.
Etter hvert som årene går og vi nærmer oss tidspunktet hvor vi har den nødvendige teknologien for å igangsette leting etter mineraler på norsk sokkel, er det all grunn til å tro at debatten vil intensiveres. Bare de siste årene har miljøvernorganisasjoner som Greenpeace økt sin skepsis til denne typen virksomhet, mens Bellona på sin side har uttrykt at virksomheten er en «forutsetning i kampen mot klimakrisen». Vi nærmer oss ubønnhørlig oljealderens slutt, og det er mer enn nok aktører som står klare til å utnytte andre naturressurser fra havets bunn. Det blir spennende å følge utviklingen, og ikke minst hvordan en fremtidig havbunnsmineralforskrift vil se ut.
Har du eller din bedrift spørsmål knyttet til dette, ta gjerne kontakt med vår advokat Torkel Skaug-Ødegaard.
